– Måste de här minnesanteckningarna från avdelningsmötet bli allmänna handlingar? Den administrativa chefen på det kommunala bolaget tittade frågande och lite uppgivet på mig.
Jag visste att om jag svarade ja, vilket man som arkivarie nästan reflexmässigt gör, så skulle de sluta upprätta dessa mötesanteckningar och få problem att informera dem som inte varit med på mötena. Så jag svarade:
– Nej, det här kan vi nog betrakta som arbetsmaterial, varpå hon såg lättad ut.
Jag tror säkert att handlingarna kunde haft visst verksamhetsintresse och kanske till och med forskarintresse, men jag kompromissade med min arkivsjäl och tyckte att i detta fall fick det praktiska, att på ett enkelt sätt kunna informera medarbetarna, väga över.
Den administrativa chefen visste vad hon talade om. Bolagets diarier granskades varje dag av journalister och de hade också blivit utsatta för flera revisioner. Det som hade skrivits i mötesanteckningarna hade redan dagen efter lästs av en journalist.
De som regelbundet blir granskade av massmedia är mycket medvetna om att det som sätts på pränt och blir allmänna handlingar kan komma ut i nyhetsflödet redan samma dag. Detta blir en utmaning, då det blir ett problem om olika överväganden och ståndpunkter kommer ut som man för tillfället vill hålla interna. Därför undviker man att skapa handlingar som efter upprättande kan klassas som allmänna och försöker att hitta olika sätt att komma runt detta.
Annoterade dagboksanteckningar
Det är i detta sammanhang som man ska se skapandet av ”annoterade dagboksanteckningar”. Det är den handlingstyp som GSS – Gruppen för Strategisk Samverkan, uppfann för att på något sätt ha koll på vad som skulle sägas och vad som sagts, utan att det blev allmänna handlingar och kom massmedia till del. GSS är den grupp i Regeringskansliet där statssekreterare från berörda departement samlas för att samordna insatser vid kris. Under coronakrisen samlades de i stort sett varje dag och hade långt över 200 möten under perioden.
Vid konstitutionsutskottets (KU) utskottsförhör i år med Coronakommissionen, föranlett av deras problem med att få ut handlingar från Regeringskansliet, säger både kommissionens ordförande Mats Melin och KU-ledamot Tuve Skånberg (KD) att det är första gången som de hör begreppet ”annoterade dagboksanteckningar”. Det tycker jag bekräftar att det är en handlingstyp som har skapats för att undgå att bli allmän handling och därmed riskera att lämnas ut.
De gömda arkiven
Vad har det här att göra med gömda arkiv? Jo, jag menar att det gömmer sig mängder av arkivhandlingar, eller ska vi säga potentiella arkivhandlingar på myndigheter i Sverige. I KU-utfrågningen säger också sekreteraren i Coronakommissionen Joakim Sonnegård att det finns mängder av PM och material i regeringstjänstemännens datorer, men att det är arbetsmaterial som de inte får ta del av.
I slutet av 2019 och början av 2020 uppmärksammade Svenska Dagbladet (SvD) att Finansinspektionens näst högste chef ville bötfälla SEB och Swedbank för dålig penningtvättskontroll. Någon hade utnyttjat meddelarfriheten och läckt PM till SvD där detta framkom (se SvD 2020-01-14). Ledningen för FI beslöt dock att inte vidta åtgärder mot bankerna. Detta finns inte i de protokoll som FI har eftersom man som andra myndigheter bara skriver beslutsprotokoll och inte återger de övervägningar som leder fram till beslutet.
Inga-Britt Ahlenius, tidigare chef för Riksrevisionsverket och som ingick i den utredning som utredde EU-kommissionen, tog upp detta problem på en konferens som Riksarkivet anordnande 2003 (se ”Handlingsoffentlighet utan handlingar?” Rapport från ett seminarium i Stockholm den 7 mars 2003; Skrifter utgivna av Riksarkivet nummer 21) och nu nyligen i krönika i SvD. ”Någonstans finns en punkt där kravet på dokumentation för forskning och granskning kan vara viktigare än omedelbar offentlighet” (SvD 2022-02-06). Vidare skriver hon i samma krönika:
Men hur är det med dokumentationen av och därmed insynen i de strategiska beslutsprocesserna i regeringskansli och förvaltning, i kontakterna mellan regeringskansli och myndigheter? Här ställs nog forskaren och granskaren inför tomma skåp.
Hon tar också upp att när hon arbetade med en rapport om EU-kommissionen i Bryssel så fick hon ett väldigt omfattande material, mer omfattande än hon varit med om som granskare på Riksrevisionsverket. Ändå är det Sverige som kritiserar EU för bristande öppenhet.
Vad vill forskaren ha?
Jag samtalade (intervju 2022-04-29) med Hans Sjögren, professor i ekonomisk historia vid Linköpings universitet, om vilken dokumentation som är viktig för forskningen. Han framhåller att så kallade ”diskussionsprotokoll” är mycket viktiga då man kan se hur man diskuterat sig fram till olika ståndpunkter och beslut och vilka överväganden man gjort. Framförallt är det viktigt att kunna följa processen fram till att ett beslut fattas. Korrespondens och dagböcker är också mycket givande. Som exempel på bra protokoll nämner han SAS styrelseprotokoll (dessa är dock inte offentliga då SAS inte är en offentlig verksamhet) där man kunde följa de olika övervägandena som gjordes. Coronakommissionens ordförande Mats Melin framhåller detta faktum flera gånger under utfrågningen rörande GSS, och att det också måste vara viktigt för det egna lärandet att se hur man resonerade vid tidigare beslut.
Arkivlagen och allmänna handlingar
En medarbetare på ArkivIT frågade mig vad som är definitionen på en arkivhandling. Denna basala fråga till mig som arbetat hela mitt yrkesliv med arkiv gav mig återigen anledning att titta i arkivlagen (1990:782). Där står i 3 § att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. Myndigheten kan också besluta om att ta hand om andra handlingar för arkivering. I gamla allmänna arkivstadgan (1961:590) och till den kopplade Riksarkivets cirkulär för tillämpning av den räknar man upp vad som är en arkivhandling, men den känns ändå lite friare i vad som kan vara arkivhandling
”(…) även som minnesanteckningar, föredragningspromemorior och liknande arbetspapper samt interna skrivelser, vilka tillfört ärendet sakuppgift eller i övrigt innehåller uppgifter av värde för förvaltningen) eller i upprättat skick inkommit dit för fortsatt förande (t.ex. personakter hos pastorsämbeten) (3 § RA:s cirkulär);”
Vår nuvarande arkivlag är starkt kopplad till tryckfrihetsförordningens definition av allmänna handlingar och jag vet att jag själv tänkt så när jag arbetade som konsult ute hos olika svenska myndigheter.
Definitionen om vad som är en arkivhandling nu, är att det är en allmän handling. Jag tyckte det verkade klargörande när det kom, men nu så här 30 år efter lagens tillkomst, känns det som om den definitionen blivit begränsande.
Har beslutet om vad som är arkivhandling förflyttats från arkivarien till juristen? Jag vet inte om jag är ute och cyklar i detta resonemang, men jag minns att även Fia Ewald (arkivdebattör) var inne på samma spår vid en föreläsning på en FALK- konferens för ett antal år sedan.
Någon borde göra något åt detta
Vem ska driva denna fråga? Ledamoten i KU-utskottet Tuve Skånberg frågade ordföranden för GSS Elisabeth Backteman (KU 2022-03-21) om det var en medveten strategi att inte föra några anteckningar från möten. Hon undvek frågan och svarade att det var praxis från Fredrik Reinfeldts tid.
Vem tror du kommer att driva denna fråga? Jag tycker det talas väldigt lite om detta problem och riksdagsmännen i KU som ställer frågor verkar till större delen ganska lite se eller förstå problemet. Här tror jag att arkivsamhället, om jag får kalla det så, har en viktig uppgift i att bredda synsättet och se sin vikt och betydelse i det demokratiska samhället.
Vi ska vara stolta över vår tryckfrihetsförordning som är central för insynen och granskningen av offentlig makt, men se upp så att inte den nuvarande sekretesslagen leder till att det blir omvänd effekt: tomma arkiv.
Vi som arbetar med informationshantering med ett längre tidsperspektiv, måste börja lyfta fram detta.
